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Le développement d’un Etat social au XXème siècle (*)

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Pour mesurer l’évolution du rôle de la puissance publique dans la vie économique et sociale, le plus simple consiste à examiner l’importance prise par l’ensemble des impôts et prélèvements (impôts, taxes, cotisations sociales, prélèvements de toute nature qu’on a obligation de payer, sauf à se mettre hors la loi) dans le revenu national.

On est ainsi passé d’une moyenne de 7%-8% du revenu national dans tous les pays au XIXème siècle (et jusqu’à la Première Guerre Mondiale) a une moyenne de 30% (Etats-Unis) à 45%-55% en Europe Continentale (40% au Royaume Uni, 45% en Allemagne, 50% en France et 55% en Suède).

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 (*) Extraits du livre de Thomas PIKETTY – « Le capital au XXIème siècle » – Partie IV Chapitre 13

Le passage à un Etat social 

Avec 7%-8% du revenu national (le revenu national se situe autour de 90% du PIB, une fois déduits les quelque 10% correspondant à la dépréciation du capital), il est possible de remplir les grandes fonctions régaliennes (police, justice, armée, affaires étrangères, administration générale, etc.), mais pas beaucoup plus. Une fois financés le maintien de l’ordre, le respect du droit de propriété et les dépenses militaires (qui à elles seules représentent souvent près de la moitié du total), il ne reste pas grand-chose dans les caisses publiques.

A partir des années 1920-1930 et jusqu’aux années 1970-1980, on assiste dans l’ensemble du monde riche à un accroissement considérable de la part du revenu national que les différents pays choisissent de consacrer aux impôts et aux dépenses publiques (et en particulier aux dépenses sociales).

Dans tous les pays développés, en tout juste un demi-siècle, la part des impôts dans le revenu national est multipliée par un facteur d’au moins trois ou quatre (parfois par plus de cinq, comme dans les pays nordiques).

On constate ensuite, là encore dans tous les pays, une stabilisation presque complète de la part des impôts dans le revenu national depuis les années 1980 jusqu’aux années 2010 (avec des niveaux assez différents d’un pays à l’autre – de 30% aux Etats Unis à 55% en Suède).

Les formes de l’Etat social

Pour mieux comprendre les enjeux derrière ces chiffres, il nous faut décrire un peu plus précisément à quoi a servi cette hausse historique des prélèvements obligatoires.

Cette transformation correspond à la mise en place d’un « Etat social » au cours du XXème siècle.

Au XIXème siècle et jusqu’en 1914, la puissance publique se contentait d’assurer les grandes missions régaliennes. Ces missions mobilisent aujourd’hui encore un peu moins d’un dixième du revenu national. La hausse de la part des prélèvements dans les richesses produites a permis à la puissance publique de prendre en charge des missions sociales de plus en plus importantes, représentant entre un quart et un tiers du revenu national suivant les pays, que l’on peut décomposer en deux moitiés de taille comparable. Il s’agit d’une part des dépenses publiques d’éducation et de santé, et d’autre part des revenus de remplacement et de transfert.

Les dépenses publiques d’éducation et de santé

Les dépenses publiques d’éducation et de santé représentent entre 10% et 15% du revenu national dans tous les pays développés en ce début de XXIème siècle. Dans tous ces pays développés, ces dépenses publiques permettent de prendre en charge une très grande partie du coût des services d’éducation et de santé : environ les trois quarts en Europe, et la moitié aux Etats Unis.

L’objectif poursuivi est de permettre l’égalité d’accès à ces biens fondamentaux : chaque enfant doit pouvoir avoir accès à la formation, quel que soit le revenu de ses parents ; chacun doit pouvoir avoir accès aux soins, y compris – et même surtout – lorsqu’il traverse une mauvaise passe.

Les revenus de remplacement et de transfert

Les revenus de remplacement et de transfert représentent généralement entre 10% et 15% (parfois près de 20%) du revenu national dans la plupart des pays riches en ce début du XXIème siècle.

Contrairement aux dépenses publiques d’éducation et de santé, qui peuvent être considérées comme un transfert en nature, les revenus de remplacement et de transfert font partie du revenu disponible des ménages : la puissance publique prélève des masses importantes d’impôts et de cotisations, puis les reverse à d’autres ménages sous forme de revenus de remplacement (pensions de retraite, allocations chômage) et de divers transferts monétaires (allocations familiales, minima sociaux, etc.), si bien que le revenu disponible total des ménages considéré dans son ensemble est inchangé.

En pratique, les retraites représentent de très loin la plus grande partie (entre les deux tiers et les trois quarts) du total des revenus de remplacement et de transfert.

On observe là encore des variations significatives entre pays. En Europe continentale, les pensions de retraites dépassent souvent à elles seules les 12%-13% du revenu national (avec l’Italie et la France dans le haut du classement, devant l’Allemagne et la Suède). Aux Etats Unis et au Royaume Uni, le système public de retraite est beaucoup plus sévèrement plafonné pour les salaires moyens et élevés et les pensions ne représentent guère plus de 6%-7% du revenu national.

Malgré tous leurs défauts, et quels que soient les défis auxquels ils font maintenant face, le fait est que ce sont ces systèmes de retraite publics qui ont permis dans tous les pays développés d’éradiquer la pauvreté du troisième âge, qui était encore endémique dans les années 1950-1960.

Avec l’accès à l’éducation et à la santé, il s’agit de la troisième révolution sociale fondamentale qu’a permis de financer la révolution fiscale du XXème siècle.

Par comparaison aux retraites, les allocations chômage représentent des masses beaucoup plus réduites (typiquement 1%-2% du revenu national), ce qui reflète le fait que l’on passe en moyenne une plus petite partie de sa vie au chômage qu’à la retraite.

Enfin, les minimas sociaux correspondent à des masses encore moins importantes (moins de 1% du revenu national), presque insignifiantes à l’échelle de la totalité des dépenses publiques. Il s’agit pourtant des dépenses qui sont le plus souvent violemment contestées : on suspecte les bénéficiaires de choisir de s’installer éternellement dans l’assistance, alors même que le taux de recours à ces minima est généralement beaucoup plus faible que pour les autres prestations, ce qui reflète le fait que les effets de stigmatisation (et souvent de complexité de ces dispositifs) dissuadent souvent ceux qui y ont droit de les demander.

Conclusion

Au total, si on additionne les dépenses publiques d’éducation et de santé (10%-15% du revenu national) et les revenus de remplacement et de transfert (également autour de 10%-15% du revenu national, parfois près de 20%), on aboutit à une masse totale de dépenses sociales (au sens large) comprise entre 25% et 35% du revenu national, qui représente dans tous les pays riches la quasi-totalité de la hausse de la part des prélèvements obligatoires constatée au XXème siècle.

Autrement dit, le développement de l’Etat fiscal au cours du siècle dernier correspond pour l’essentiel à la constitution d’un Etat social.

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